1. Introducción
El turismo según definición de la OMT[1], puede entenderse como todas “las actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias en lugares distintos a su entorno habitual, por un periodo de tiempo consecutivo inferior a un año, con fines de ocio, por negocios y otros”(OMT,1994), definición que le ha llevado a considerársele como la “industria sin chimeneas”, en la medida en que genera puestos de trabajo, aumenta la llegada de divisas al país (en caso de turismo extranjero) y en general dinamiza la economía, por lo que ha sido visto como un sector importante que puede ayudar al desarrollo económico, así como a la inclusión de distintos sectores sociales.
Dicha visión ha generado que el turismo, sea pensando simplemente como un sector económico mas no como una fenómeno que debe leerse a la luz de la categoría ambiental, es decir, que se circunscribe en el plano de lo ecosistèmico así́ como en el de lo cultural, por lo que sus impactos en ambos tienen gran consideración.
En cuanto a lo ecosistemico, el turismo en general puede causar afectaciones de diversa índole ligadas al sobre uso de los servicios ecosistèmicos, tales como el exceso en la demanda de agua, alimentos, u otros, o el aumento de la huella de carbono relacionado con el incremento de consumo de energía para el transporte. Por su parte, los impactos en lo cultural son aún más diversos ya que van desde elementos como la instrumentalización de las comunidades con fines comerciales hasta la transformación de las dinámicas propias del lugar por la actividad económica del turismo.
Lo anterior implica entender que el “boom[2]” del turismo si bien debe ser visto como una oportunidad para muchos países y territorios, debe ser una actividad planificada que requiere acción organizada por parte de cada uno de los actores que intervienen en el proceso, esto tanto desde el sector privado como el público, con el fin de garantizar un adecuado desarrollo de la actividad en concordancia con valores como la eficiencia, la satisfacción de necesidades y la preservación ambiental y cultural.
Todo ello podríamos enmarcarlo en una gran pregunta que seria ¿Cómo gobernar el turismo en el país? , pregunta por lo demás general pero a su vez bastante reflexiva, dado que nos invita a pensar en las diversas formas de hacer gestión al fenómeno así como de impulsarlo para generar su desarrollo. A continuación se presentaran algunas reflexiones en torno a esta última pregunta, para lo cual tendremos sin duda que realizar una revisión histórica tanto internacional como nacional de la forma en que se ha venido gestionando el turismo, así como de los paradigmas que formulan posibles soluciones a dichas preguntas en el marco de los lugares visitados durante la salida de campo, todo ello precedido por la noción de turismo sostenible como eje articulador.
2. La OMT y el paradigma del turismo sostenible
La Organización Mundial del Turismo (OMT) es un organismo internacional en el marco de Naciones Unidas que constituye el mayor referente institucional en la materia, y cumple con la labor de promocionar el turismo a nivel mundial en coordinación con las administraciones de cada país. Está compuesta por cerca de 154 países, con la particularidad de que también hacen parte actores privados, lo que da muestra de la acción coordinada que se plantea entre sector público y privado.
La evolución respecto de la concepción del turismo a su interior vino de la mano con la incursión de los debates de desarrollo sostenible al interior de Naciones Unidas, por lo que desde su creación en el año de 1946 hasta aproximadamente los años 80, las labores de la organización se centraran en la promoción del turismo como una mera actividad económica sin mayor relación con la dimensión ambiental. Fue en el año de 1978 que la OMT establece dentro de sí un comité ambiental, que se reunirá por primera vez tres años después en la ciudad de Madrid.
A partir de allí se presentan unos adelantos que estarán enfocados en adoptar dentro de sí la noción de desarrollo sostenible al turismo, tal como lo fue por ejemplo la adopción de la “Carta Mundial de Turismo Sostenible” en 1995 o la “Declaratoria Agenda 21 para la industria turística: hacia un turismo sostenible” en el año 1996, hasta llegar a la declaración del año 2017 como el año del turismo sostenible.
Así, la categoría de “turismo sostenible” como un concepto ligado a los trabajos desarrollados al interior de las Naciones Unidas respecto del desarrollo y la sostenibilidad, y que pese a las discusiones que dicho termino tiene dentro de los estudios ambientales y en los estudios del desarrollo[1], significa un avance importante a la hora de leer el turismo desde una perspectiva ambiental, ya que significará pensar que al turismo no solo como una actividad de corte recreativa, sino que debe cumplir con una serie de elementos , lo que en últimas le añade un objetivo a dichas actividades más allá de sí mismas, por lo que podemos entender por turismo sostenible a aquel que cumpla con las siguientes características :
Garantizar un uso adecuado de los recursos ecosistèmicos de tal forma que no se alteren los procesos ecológicos esenciales y se ayude a la conservación.
Permitir que las actividades económicas que se desarrollen sean viables en el largo plazo y generen beneficios distribuidos en toda la población.
Respeto por las culturas anfitrionas, contribuyendo al entendimiento de estas con las de los turistas.
La participación de todos los actores dentro de todas las fases del proceso turístico.
Los criterios anteriores aluden si se quiere directamente a la teoría de la triple sostenibilidad (social, económica y ambiental) añadiéndole a esta la necesidad de contar con procesos participativos que permitan la inclusión de todos los actores. Pese a los debates sobre la noción del desarrollo – debate que no nos corresponde dar aquí- el paradigma del turismo sostenible, si ha representado un avance al menos en el plano teórico -dado que su aplicación en muchos contextos como lo veremos aún no se logra dar- dado que dota de sustancia la actividad turística al señalar cuatro componentes que no solo le apuntan a la sostenibilidad sino que también trabajan en aras de la democratización de la actividad turística por sobre la lógica privada que primaba en la noción meramente comercial del turismo.
Por supuesto que dicha fórmula tiene bastantes limitaciones que van desde el paradigma desde el cual nace hasta su generalidad que no le permite tomar en cuenta gran cantidad de los elementos particulares de cada territorio. Aun así, el paradigma es un avance importante y nos brinda elementos de gran valor a la hora de responder a la pregunta principal de ¿Cómo gobernar el turismo en el país?
3. Gestión del turismo a nivel nacional
Colombia ha tenido una larga tradición de política pública en relación al sector turismo, teniendo como primer desarrollo la Ley 60 de 1968[2] que reconocía la importancia del sector en la generación de empleo y el aumento de la competitividad, hasta la Ley 300 de 1996[3] que genero el marco de política pública en el país e incluyo uno de los referentes legales más importantes en la materia como lo es el Registro Nacional de Turismo[4] , con sus sucesivas reformas en el 2006 y 2012 para consolidar la Ley 1558 de 2012.
Dicha visión de turismo, estaba cimentada en la visión tradicional del turismo , es decir este como una mera actividad económica, por lo que todas estas leyes estuvieron enfocadas fundamentalmente en reglamentar la materia así como impulsar el sector mediante planes sectoriales, que buscaban generar las condiciones físicas – relacionada en su inmensa mayoría con la infraestructura y económicas – tales como los encadenamientos productivos – , de allí se desprenderán grandes campañas de marketing como “Colombia es pasión” en el 2006 o “Colombia, el riesgo es que te quieras quedar” para el año de 2007 , esto de la mano con la política de seguridad democrática , enfocando así el sector turístico hacia la atracción del turismo internacional. De allí que para el mismo año se diera la creación del Viceministerio de Turismo al Interior del Ministerio de Industria y Comercio mediante el “Decreto 2785 de 2006.”
Desde su creación, el viceministerio ha venido desarrollando, claro está con la perspectiva del gobierno de turno, una serie de planes sectoriales que han enfocado al turismo hacia una perspectiva u otra, siendo el último de estos el “Plan sectorial de turismo 2014-2018 – Turismo para la construcción de paz” , documento que tiene por objetivo “posicionar a Colombia como destino turístico sostenible y sustentable, reconocido en los mercados mundiales y valorado en los mercados nacionales, por su multiculturalidad y mega diversidad (...)” (MCT y DPN, 2014) ; lo anterior se encuentra altamente direccionado a consolidar al país como un ofertante de turismo de naturaleza y de turismo cultural, lo cual presenta múltiples desafíos a la hora de materializarse en los territorios dado que precisamente se pueden caer en errores que conlleven a un turismo no sostenible .
El documento le otorga en el marco del proceso de paz una funcionalidad clara al turismo además de la recreación , la generación de dinero, inversión, etc. y de su sostenibilidad, y es entenderlo como una herramienta para la construcción de paz en zonas que han sido altamente afectadas por el conflicto, es decir, el turismo como un ejercicio de reparación colectiva que permita a las poblaciones afectadas contar con una actividad económica que les permita gozar de unas condiciones de vida dignas y a su vez resarcir muchos de los daños ocurridos en la guerra.
4. ¿Cómo gobernar en turismo en los territorios visitados?
Los lugares visitados en el marco de la salida de campo dentro de la asignatura “ecosistemas y sociedad” evidencian sin lugar a duda los diversos retos que atraviesa el país a la hora de adoptar el turismo como una actividad económica importante desde la perspectiva ambiental que hemos pretendido otorgarle. ¿Cómo gobernar el turismo en el país? es una pregunta cuya respuesta no puede ser única dado las particularidades del territorio nacional tanto en lo ecosistèmico, como lo cultural e incluso lo administrativo.
Durante la ruta recorrida vimos muchas posibles respuestas a esta pregunta, por lo que es posible formular algunas conclusiones con base a estos:
- El turismo desarrollado de manera desaforada y teniendo como criterio único la ganancia o el valor económico, conduce a problemáticas bastante graves como lo pudimos ver en el municipio de Salento, Quindío. ¿Cómo gobernar el turismo en Salento? Es una pregunta que debe ser respondida fundamentalmente por los actores allí presentes que son la administración municipal y los actores privados. A pesar de lo bello que pueda parecer el municipio para el ojo del turista común, Salento es una clara muestra de un turismo no sostenible.
- El turismo desarrollado dentro de Parques Nacionales, pareciera ser una labor netamente administrativa en la medida en que su administración le corresponde al Estado. Pese a esto, la labor turística dentro de parques debe contar con las comunidades que habitan dentro además de que en materia de educación ambiental turística es fundamental para avanzar hacia prácticas turísticas más sostenibles.
- Desarrollar actividades turísticas en lugares gravemente afectados por la violencia – no solo física sino simbólica, económica, etc- es una ardua labor que pasa por múltiples elementos como el desarrollo de infraestructura pero también por la cohesión de una comunidad organizada que impulse el turismo. Estos son los graves retos que presenta Guapi a la hora de desarrollar actividades turísticas a pesar de contar con grandes potencialidades para desarrollar turismo de naturaleza y cultural.
- El turismo comunitario visto en San Cipriano es una clara muestra de una gobernanza local y auto gestionada del turismo, que no solo permite un buen desarrollo de la actividad en lo referido a su relacionamiento con el ecosistema, sino que permite el empoderamiento de las comunidades y su fortalecimiento interno. San Cipriano ejemplifica que en el país el turismo no puede ser una estrategia desarrollada simplemente por el Estado o por los actores privados sino que lo comunitario tiene allí un papel fundamental en relación con la categoría ambiental.
- La gobernanza como categoría de gobierno alejada de las concepciones neoliberales que dota de mayor preponderancia a los actores privados y entendida como el proceso de gobierno que permite la interacción del Estado, los privados y la sociedad civil en general es un paradigma importante a tener en cuenta para la gestión del turismo en muchas regiones del país como por ejemplo en Honda, donde existe una nula articulación entre la alcaldía, los pescadores y el sector privado. Sin embargo, dicho paradigma no debe ser entendido como una camisa de fuerza ya que muchas veces bajo este se suelen realizar actividades que poco tienen de participativas y mucho de excluyentes.
- Las alternativas privadas en turismo de naturaleza como Kasaguada son iniciativas importantes que contribuyen a la recuperación de un ecosistema degradado pero que también cumplen una labor fundamental en materia de educación ambiental.
¿Cómo gobernar el turismo el país? es sin duda una pregunta que debe aterrizarse a cada uno de los territorios, por lo que si se formulan planes generales sin visión de campo, es muy probable que se caiga en el error de no entender la realidad y se generen procesos de turismo no sostenible en todos sus sentidos.
5. Infografías
La presente serie de infografías pretende destacar los elementos fundamentales de cada uno de los lugares visitados, desde una perspectiva de gobierno, intentado generar una aproximación de las condiciones actuales que enfrentan cada uno de los territorios en harás de generar un proyecto turístico. Así, se identificaran los actores, su categoría territorial (nacional, regional y municipal), un breve diagnostico referente a la planeación del turismo dentroa partir de documentos como planes de desarrollo o políticas de turismo, para finalmente mediante un instrumento pedagógico como lo es un “semáforo”, tratar de medir si cada uno de los lugares se encuentra, articulado o desarticulado respecto de las políticas de turismo a nivel nacional y dentro de sí, mediante los siguientes criterios:
- Existencia de normatividad local referente a turismo (SI/NO)
- Planes o programas ejecutados
- Articulación de los actores existentes en el lugar
- Integración de los destinos
- Infraestructura (equipamientos)
- Promoción y difusión
6. Bibliografía
- Congreso de la Republica de Colombia. (s.f.). Ley 1558 de 2012 Ley General de Turismo. Bogotá D.C.
- Díaz, O. (2015). Análisis de la aplicación de políticas públicas en el sector turismo. El caso de Colombia. Gestión y análisis de políticas públicas.
- Salazar, C. (s.f.). La política publica de turismo en Colombia. Turismo y sociedad, 9-15. Velasco, M. (2016). Entre el poder y la racionalidad: gobierno del turismo, política turística, planificación turística y gestión pública del turismo. Turismo y patrimonio cultural, 577- .
- Viceministerio de Turismo y Departamento Nacional de Planeación. (2014). Política sectorial de turismo 2014-2018. Bogotá: Gobierno Nacional.
[1] Se hace referencia a todas las críticas realizadas a la categoría de desarrollo desde diversos enfoques teóricos como el decrecimiento, el pos desarrollo, el buen vivir, etc.
[2] Dicha ley tenia por función reglamentar el servicio turístico que para su momento consistía fundamentalmente en la actividad hotelera, de tal forma que se reglamentó, por ejemplo, la aprobación de planes arquitectónicos para la construcción de hoteles, el otorgamiento de licencias de funcionamiento , la asignación de categoría, tarifa y operación , así como de encargarse de la vigilancia y control de todo ello.
[3] El avance de esta ley con respecto a la del 68 es que no se enfocaba simplemente en la regulación sino que también buscaba el fomento, la planificación y el impulso del sector.
[4] El RNT es un documento que deben tener todos aquellos prestadores de servicios turísticos en el país y es el documento que les habilita (además de otros dependiendo la actividad que se realice) brindas servicios turísticos en el territorio nacional.
[1] Organización Mundial del Turismo
[2] La palabra hace referencia al aumento masivo de la industria del turismo a nivel mundial y nacional expresada en el aumento de turistas por año.